[摘要] 编者按：土地是广大农民最主要的财产，是他们最基本的社会保障。随着城市化和工业化的不断扩张，大量的农村土地被征用作为城市建设用地。由于现行的农村土地制度产权不明晰，国家在征用土地方面的立法不完善，征地补偿费用偏低，致使被征地农民难以得到合理的补偿。
三、农村集体土地制度缺陷的原因分析
农村土地被大量占用的现象之所以较多地发生，其症结就在于农村土地集体所有制与新的经济体制之间的背离。农村土地所有权主体——集体其实不再是独立的利益主体，而是由个体和某些集团利益混合而成的所有权，而土地真正的受益主体——农民的地权在集体所有权结构中没有充分体现和保护。所有权主体和利益的分离不可避免会引起土地资源在市场经济中的重新配置而产生的增值，不是由土地的利益主体所获得，而是被模糊的集体所有权主体和复杂的个人和集团所获得。与此同时，由于所有权主体不是直接的利益主体，也就是说虽然农地是集体所有，但农地转让并不使集体利益受损，因为集体利益在新形势下本身就是一种虚拟的利益，所以，代表集体行使土地所有权的个人和集团会愿意以较低的价格转让农村土地，从而导致多种多样的建设和开发能够轻易地以低廉的价格从农民手中获取土地，而农民则难以从中讨价还价，获得合理的价格补偿。农村土地集体所有权主体与土地使用权主体——农民之间权利集合的严重不对称，造成了真正耕作土地的人对土地失去了必要的控制权。
四、完善征地补偿制度的设想
(一)明确征地补偿的具体项目
《土地管理法》第47条规定：“征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人El数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占用耕地的数量计算。个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四到六倍。”根据人大常委会对《土地管理法释义》所作的解释：“土地补偿费是因国家征用土地对土地所有者和土地使用者对土地的投入和造成损失的补偿。”“安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。就目前来讲，主要安置的应当是耕地的土地使用者或承包经营者，因征地使之终止了土地承包经营合同或土地使用权，应当由国家予以安置或发给安置补助费。.‘地上物的补偿费，包括地上、地下的各种建筑物、构筑物如房屋、水井、道路、地上地下管线、水渠的拆迁和恢复费用，被征用土地上林木的补偿或砍伐费等。”“青苗补偿费是指农作物正处于生长阶段而未能收获的，因征用土地需要及时让出土地而致使农作物不能收获而使农民造成损失的，应当给予土地承包者或土地使用者以经济补偿。”从以上法律规定来看，土地补偿、青苗补偿、地上附着物补偿都可以被视为是一种对所有者和使用者的所有权和使用权的补偿。征地补偿安置费用可以分为三部分：即土地所有权补偿、土地使用权补偿、地上附着物和青苗的补偿。
(二)明确规定土地补偿的留存比例
农村土地归集体所有，决定了集体成员对土地权益的共有关系，作为集体土地被征收补偿的费用，每一个农民都应当分享。虽然，部分留存具有必要性，但全部留存或者大部分留存则可能忽视每一个农民个体的利益。因此，我们不仅应当将土地补偿费留存制度法定化，而且还应当将留存比例控制在法定的范围，对此，有些地方政府已经做出了值得推广和借鉴的规定。例如，福建省关于《实施(中华人民共和国土地管理法)办法》第26条规定，“被征用的属农民承包经营的土地或者自留地，集体土地经营管理单位又未能调整其他数量和质量相当的土地给农民继续承包经营的，应当将不少于百分之七十的土地补偿费支付给被征地农民。”笔者认为，可以统一将土地补偿费留存比例规定在10％一30％的比例范围内，再由地方政府根据各地具体情况制定相应的规章，并最终由村民大会在法律规定的比例范围集体讨论、自由裁量。对于村办企业效益好的地方，如果村农民集体的公积金已经达到相当高数额，就可以按比例的下限留存；而对于公积金数额较少的，则应当按比例的上限留存。由此，既可以保证村农民集体用于公益事业的必要经费，同时亦可有效地防止任意留存而损害被征地农民的个人利益。(5)
(三)合理规制公共利益的界限
地方政府经常以“公共利益”的名义，大肆征用农村土地。为遏制目前普遍存在的政府滥用权力，防止地方政府“以地生财”、巧立名目征用土地损害被征地农民权益的现象，必须从立法上对“公共利益”的内容和范围进行界定，弱化甚至取消所谓公益用地和非公益用地区分。何为公共利益，目前尚无统一的概念，也没有统一标准，各国对于公共利益的法律规定及其历史沿革，其仍然是一个宽泛的、开放的、发展变化的概念。在我国，《宪法》、《土地管理法》和《物权法》对公共利益有相关的规定，从法律条文表面分析可见对农地征用的目的和标准确定无疑，即为了满足社会公共利益，然而由于法律规定的不周延性导致国家权力寻租的出现，致使土地征用权以及政府的行政权力极度滥用。法律所应关注的焦点是规范征收行为，对其条件和程序进行严格界定，强调对被征地农民的公正合理补偿，并使一整套程序规定贯穿征地过程始终。这样做的现实意义在于，通过对农地征收的条件、程序进行严格细化规定，加强制度建设，就可以在相当程序上弥补因公共利益界定不清而造成的法律不确定性，防止政府滥用权力寻租。在此基础上，政府、法院、立法者和农民集体应关注地方政府对土地征收的公正、合理补偿，这才是现阶段农地征收需要解决的核心问题。而所谓公正合理的补偿，其实就是弱化公益用地和非公益用地区分，建立起市场化的补偿机制。最后，还必须从程序出发，以宪政框架下的民主决策程序限制、弱化对公共利益内涵的恣意滥用。
(四)建立失地农民社会保障运转机制
失地农民社保资金的筹集和监管无疑是其社会保障的难点和关键。只有有效解决好资金的筹集和管理，失地农民社会保障机制才能运转顺畅。
建立被征地农民基本生活保障制度，关键是要落实保障资金。应本着“群众能接受，政府能承受”的原则，采取“三个一点”的办法，即“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”予以筹集。其中政府出资部分不低于保障资金总额的30％ ，从土地出让金收入中列支；集体承担部分不低于保障资金总额的40％ ，从土地补偿费中列支；个人承担部分从征地安置补助费中抵交。同时，按照以上“三个一点”筹集的被征地农民基本生活保障资金总额的5％ ，在土地出让金中提取被征地农民基本生活保障风险准备金，以应对未来的支付风险。上述四部分资金，由国土资源部门在征地费用拨付过程中负责统一办理，及时足额转入财政部门开设的社保基金专户中，并抄送劳动和社会保障部门，以确保被征地农民基本生活保障费在规定的时间内全额到位。
被征地农民基本生活保障基金(含风险准备金)实行收支两条线和财政专户管理，单独建账，专款专用，不得转借、挪用或截留、挤占。要建立健全基金监督和管理机制，确保被征地农民基本生活保障基金安全运营和实现保值增值。
(五)建立完善的失地农民就业机制
首先，对失地农民就业情况进行年度登记。失地农民就业情况登记应该以村、社区为单位进行，每年登记一次。登记的内容应包括：就业地点(省、市、区)、就业行业、就业单位、就业单位性质(国营、民营、个体)、工种、就业时间、失业时间等。村、社区登记后上报镇政府，镇政府上报区政府有关部门。市相关部门也要对各区(市)县的情况做统计，以便从全局了解失地农民的就业状况，掌握其就业动态，及时做好相关服务的跟进。
其次，对失地农民实行培训与就业优惠政策。可将失地农民与下岗职工合并管理，建立再就业培训机构，培训再就业技能，增强就业竞争力。政府应针对被征地的“农转非”人员制定专门的培训计划，并列出专门的培训经费和使用规定；积极鼓励用地企业就地招工；对失地农民从事个体经营、自谋职业的，要参照鼓励城镇失地人员再就业的政策在税收、工商等方面给予政策扶持，适当减免营业税、所得税、管理费等。同时要考虑建立专项扶持基金，对自办实业而资金有困难的失地农民，则提供专项小额贷款给予帮助扶持。此外，还应把对失地农民的培训同城郊农村劳动力的培训结合起来，让潜在的失地农民提高素质，逐步脱离对土地和农业的依赖。
(六)建立土地补偿权益的司法救济制度
所谓“无救济则无权利”，即便我们设计了再完善的制度防止行政截留，防止多数人控制村委会以及村干部独裁等等，如果没有必要的司法救济措施，仍然无法真正实现村民利益的法律保护。土地补偿权益的司法救济主要包括对土地补偿费行政截留的司法救济和对土地补偿费分配权益的司法救济。
1．土地补偿费行政截留的司法救济
目前，我国因土地征收发生的纠纷中，与土地补偿费有关的占绝大多数，但对于农民土地补偿费权益被侵害的事实并没有规定相应的诉讼救济制度。我国《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。上述规定似乎赋予了农民提起行政诉讼的权利，但在实践中，原告是村委会 农民 还是二者兼可 存在很大的争议，而相关行政规章又弱化了本来就脆弱的诉讼权利，例如，2001年国土资源部发布《征用土地公告办法》第15条规定：“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”上述规定充分表明了我国政府对于征地纠纷的行政裁决意识而回避司法救济方式。然而，征地行为本身发生在政府与老百姓之间，政府裁决的公正性如何得以保证 因此，我们应当明确规定乡(镇)政府截留行为应当承担相应的法律责任，并消除农民司法救济途径(提起行政诉讼)的制度障碍，由此方可避免农民因投诉无门而寻求极端的“上访”之路。
2．土地补偿费分配权益的司法救济
我国《村民委员会组织法》赋予了农民对集体内部事务管理的自治权，并规定了对于村农民集体所得的处理应经村民会议讨论决定。毋庸置疑，土地补偿费分配方案的制定，自然属于村民自治的范围。然而在司法实践中，对于村民与村委会之间法律关系的认识莫衷一是，法院是否应当受理土地补偿费分配纠纷也存在很大争议，由此使村民就土地补偿费分配利益之司法救济途径受到极大的限制。
人民法院有关征地补偿费分配纠纷方面的问题分别在2002年、2005年下发了两个批复和司法解释，这两个司法解释存在着矛盾和冲突。法院“[2002]民立第4号”批复与2005年的司法解释认为“因土地补偿费发生的纠纷不属于平等主体之间的民事法律关系，人民法院不应当受理，应由行政部门协调解决”的认识显然是不恰当的。这种将土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费利益分别而论的规定，缺乏合理性。土地补偿费虽然在归属方式上区别于安置补助费与地上附着物和青苗补偿费，属于村委会统一分配和管理，但其仍然属于农民共有财产范围，并应当由村民大会决定其留存、发放以及其他使用目的。村委会与村民之间的法律地位是平等的，村委会所享有的经营管理权是其村民权利让渡的结果，其任何权利的行使必须征得绝大多数村民的同意。因此，将基于土地补偿费发生的纠纷界定为不平等主体之间的法律关系，是违背《土地管理法》和《村民委员会组织法》的。事实上，农民集体与村民的关系类似于公司与公司股东之间的关系，农民将其土地所有权让渡给农民集体，获得了该集体组织的身份权，享有财产利益和社员权利。村民委员会依法作为农民集体的代表机关对农民共有财产进行管理，则类似于公司的机关，对于依法留存后剩余的土地补偿费，必须在村民“股东”之间进行合理分配。因此，村民与村民委员会之间应当属于平等主体之间的民事法律关系，任何村民认为村委会对土地补偿费的分配使用违反了法律规定，例如无正当理由不分配或延迟分配等，都可以直接提起民事诉讼，行使独立的司法救济权；而如果某一群体(如外出打工人员或服刑人员)村民认为分配权益受到侵害的，还可以提起集体诉讼。
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