[摘要] 编者按：土地是广大农民最主要的财产，是他们最基本的社会保障。随着城市化和工业化的不断扩张，大量的农村土地被征用作为城市建设用地。由于现行的农村土地制度产权不明晰，国家在征用土地方面的立法不完善，征地补偿费用偏低，致使被征地农民难以得到合理的补偿。
编者按：土地是广大农民最主要的财产，是他们最基本的社会保障。随着城市化和工业化的不断扩张，大量的农村土地被征用作为城市建设用地。由于现行的农村土地制度产权不明晰，国家在征用土地方面的立法不完善，征地补偿费用偏低，致使被征地农民难以得到合理的补偿。同时，由于征地程序不规范，导致失地农民无法得到合理的安置。如何从立法上完善农村征地补偿制度，为失地农民提供有效的社会保障，成为十分紧迫的问题。
在城市扩张和快速工业化的历史进程中，大量农村集体所有的土地被用作非农建设用地。农地征收和失地农民的产生是现实需要和经济发展、城市扩张的必然结果。(1)近10年来，各地土地出让金在地方财政收中的比重不断提升，2009年达到1．5万亿元，相当于同期土地财政总收入的46％。（2）2010年土地财政收入2．9万亿元，土地市场火爆，高价地频出，地价不断被推高，大量的农村土地被地方政府征用，已逼近18亿亩耕地的红线，农村的土地出让制度成为人们关注的焦点。
一、农地被征用的现状
中国近些年在现代化的建设过程中，耕地面积锐减，目前的耕地面积已减至18．26亿亩。在过去的11年中，耕地减少1．25亿亩，平均每年减少1000多万亩。1 3由于征地补偿的标准普遍偏低，农民从征地中得到的利益较为微薄。土地增值的大部分被政府和开发商获得。据估算，在近20年问，国家从农村那里获得土地资产高达2万亿元以上。
“在农地的征用过程中，征用土地的主体五花八门，有些属于国家征用，有的则为地方政府征用，有些农地是由基层乡镇政府和村级组织征用，有些农地是由企业或开发商征用，有的土地则为农民内部自己占用。不同的征用者由于其法律地位以及与农民的关系不同，因而他们征地的利益追求也存在较大差别，从而造成征地后的补偿标准不一致，导致失地农民的权益难以得到有效的保障。从现有的征地手段来看，征地的手段也是各种各样，有通过先建后批的方式征用，有的是以租代征的方式来“迂回”征地，有的则是通过土地作价入股再通过股权转让的方式来征地。这些征地方式，规避了法律和土地管理制度，大大降低了征用的难度，而且，征地单位或个人在规避法律和政策规定的同时，实际上给被征地农民带来了巨大的法律风险，使被征地农民的合法权益得不到法律保障。
二、农村土地制度存在的问题
农村土地制度本身不完善，存在的问题较多，具体农村土地征用存在的问题及其对策归纳如下：
(一)农民集体所有的土地产权残缺、权利边界模糊
关于农村集体土地所有权主体，在我国多部法律中均有论述。《宪法》第6条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”第8条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”第17条规定：“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”
《宪法》的以上条文用“劳动群众集体”来表述集体土地所有权的主体，明确“集体经济组织”为所有权的行使主体，规定其在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。1986年颁布的《民法通则》则在其第74条用“劳动群众集体”、“村农民集体”表述农村集体土地所有权主体，甚至将集体扩大到“乡(镇)农民”，同时规定，集体土地由“村农业生产合作社”等“农业集体经济组织”、或者“村民委员会”经营管理，作为所有权行使主体。1998年修订实施的《村民委员会组织法》在第5条规定：“村民委员会”应当尊重“集体经济组织”依法独立进行经济活动的自主权；“村民委员会”依照法律规定，管理本村属于“村农民集体”所有的土地和其他财产。从第5条的规定看，“村农民集体”是集体土地所有权的主体，而“村民委员会”和“集体经济组织”并非同一机构，强调“村民委员会”通过管理“村农民集体所有”的土地成为集体土地所有权的行使主体。再考察《村民委员会组织法》第19条和第22条规定的村民委员会的职责，“村民委员会”必须提请村民会议讨论决定方可办理村集体经济所得的使用、村民的承包经营方案、宅基地的使用方案等，并且“村民委员会”必须公开上述事项等，这样的规定表示“村民委员会”是当前实践中集体土地所有权的最主要的行使主体。2002年《农村土地承包法》第12条和1998年《土地管理法》第10条用“村农民集体”表示集体土地所有权主体，并且将“村农民集体”缩小至可以为村内“部分”农民集体。同时规定，农民集体所有的土地由“村内各该农村集体经济组织或者村小组”、“村集体经济组织或者村民委员会”、“乡(镇)农村集体经济组织”作为所有权的行使主体进行发包和经营、管理。
我国法律规定的农村集体土地所有权的主体有乡(镇)农民集体、村民农民集体和村民小组农民集体三种类型。目前，乡(镇)农民集体经济组织名存实亡，因此，也就没有行政乡(镇)农民集体所有权的代表。尽管“村民小组”在实践中是最主要的代表主体，但村民小组没有自己的组织机构，不是独立的主体，甚至有些地方村民小组的印章已被取消，无法承受所有者的职能。同时，由于实行农村生产承包责任制，农村非农业人口的转移及村民小组的合并，村民小组作为集体经济组织也名存实亡。
农村土地制度变迁的历史表明，农村集体土地是社会政治变革直接分配土地的结果，而非通过市场交易取得的土地所有权，后来的土地变动情况说明，通过政治运动获得了土地产权，同样也可以通过政治运动来改变土地产权。西方资本主义国家多征用私人所有的土地，土地征用的基础是私人所有的土地，土地的私人所有制约着土地征用行为。我国集体所有的土地产权界定不清晰，主体不明，农民集体所有权是一种受限制的产权，而国家是农村集体土地产权的实际控制者和潜在所有者，由此产生了征地过程中缺乏限制滥用征地权的硬性约束，频繁发生侵权行为，农民在国家、集体的利益强势下，始终是产权的弱者。农民对土地没有处置权，使农民在征地过程中无权行使自己的权利，农民对土地只有使用权，没有所有权，因而农民对于自己承包或使用的土地被征用提出完全补偿的要求缺乏法律依据。.
(二)“公共利益”缺乏明确界定，征地范围过宽
《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收”，《土地管理法》也规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收”。强调征收的前提必须是为“社会公共利益的需要”，但是现行法律、法规并没有明确界定“公共利益”的范畴。《土地管理法实施条例》规定，在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益目的”使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征收土地后，许多经营性项目和工商业用地，甚至房地产开发也可以征收农地，然后，国家再通过出让、出租、划拨等有偿或无偿方式将土地交给用地单位使用。征收权的行使带有很大的随意性，在合法的外衣下，以公共利益之名恣意侵犯农村集体土地财产权现象大量发生。
(三)征地程序不规范
对于征收土地的程序，新《土地管理法》对此没有严格规定。《土地管理法实施条例》对征地程序的规定含糊不清，导致地方政府征地执行过程中的随意性较大，透明度不高。在土地征收过程中，有些地方政府不按审批程序，擅自占用、买卖、出租等非法转让土地和越权审批，先征后批，少征多占，以合法征地掩盖非法占地等违法现象。我国土地管理部门没有相关部门裁决征收中的争议及矫正征收双方行为。县、乡、镇政府部门是所有者主体的代表，同时又是征收土地的使用者和管理者，土地管理部门在重大决策上需听从政府，政府集多种职能于一身而无监督，致使政府部门产生大量违法侵占土地的不法行为。
(四)征地补偿费用偏低
我国现行《土地管理法》虽然明确规定了土地征收补偿的标准，并在原《土地管理法》规定的基础上有所提高，但这种以农作物产量及国家规定的价格标准计算的土地补偿费，必然受自然条件、市场因素的变化以及种植农作物种类的不同而不同，因此是不完全补偿，未包括因征收土地导致集体和农民的间接损失。补偿费用偏低的后果是各地方政府在征地补偿及土地出让中寻找差额，滥征滥用土地，造成土地资源浪费，耕地资源减少。由于征地补偿费太低，政府获取土地所有权的成本过小，土地出让金存在很大的弹性，只要高于征地成本，便有利可图，从而造成土地资产的严重流失；过低的补偿标准也激化政府与农民的矛盾。同时，低标准的土地征收补偿费用，是农地擅自非法进入非农用地市场的经济诱因，这一现象在城镇郊区尤为突出。征地补偿过于偏低，导致土地隐形市场出现，造成了土地市场交易的混乱，也加快了农村集体土地非农化进程；征地费过低，往往造成新增城镇建设用地费用与城镇旧城改造费用的悬殊差异，城镇存量土地难以盘活，而耕地资源大量浪费。
(五)补偿项目设置不合理，劳动力安置困难，失地农民社会保障缺失土地征收补偿项目设置主要包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费是对土地所有人的投资以及土地所有权转移的一种补偿或“购买”，地上附着物和青苗补偿费是对土地投资的一种补偿，而劳动力安置补助费的设置是计划经济时代的产物，其实质是一种实物补偿的异化。在计划经济时代，劳动力就业安置是确保农民生活水平不下降的有效措施，随着现代企业制度的建立，企业有了较大的用工自由，土地征用安置的劳动力容易面临下岗失业的威胁。另外，劳动力安置成功与否，取决于企业的经济效益，如果企业在竞争中被淘汰，则劳动力的生活将面临困难，这与劳动力安置的初始设计目标相背离。
免责声明：凡注明“来源：房天下”的所有文字图片等资料，版权均属房天下所有，转载请注明出处；文章内容仅供参考，不构成投资建议；文中所涉面积，如无特殊说明，均为建筑面积；文中出现的图片仅供参考，以售楼处实际情况为准。
