“土地财政”这三十年（一）从分税制到招拍挂

最近参加了一个会议，研讨地产和宏观经济环境的话题，本来聊得好好的，但席间又双叒叕有人开始提“康波”和美林时钟这类理论，会后就看到有与会者去发“人生致富靠康波”之类的视频内容，头疼的很。

我不是不认可康德拉季耶夫周期理论，对金融和经济学中涉及周期方面的理论也是如此，但我不认为普通人的财富观和操作需要建立在这么宏大的视角上。而且在不同的环境下、国家情况差异存在，对大多数人而言并没有供大家一眼就能看得出的机会，包括我们的房地产最初20年发展中，其实很多人也没有all in去加杠杆让自己财富暴增，而后面10年不是你想加杠杆就能加得起的了，大多数人能在大一点的城市买一套已经不容易了；然后最近5年还在疯狂加杠杆买房的人，如今情况大家也能看到或者猜到了，基本上要入不敷出+无法变现+买在高位。

再看美国的股市跟我们的楼市有类似的地位，也经历了周期性的发展，但是美国股市主要是机构投资者，少见个人买股票致富的。美国的普通民众要么通过机构来替他们投资，要么是养老金401k这种基金投资，所以股市的大头并不会给到普通人，大家不过是拿了一个多年平均波动后的率，一个略高于个人投资的股债基金率而已。

大周期随常，给普通人的机会其实很短，因为你扛不住穿越周期的波动；例如我告诉你10年后肯定有一波比现在好的机会，无论是投资固定资产还是金融市场，其实没有什么用。因为大多数普通人在这一波下行周期中，将失去大量的财富和流动性资产，因此下一波即使出现他们也不能、或者不敢再去加码投资。

在互联网上要么制造焦虑，要么放大个别人的人生精彩的一面，都是对普通人评估所处环境的干扰噪音，如果是评估房地产市场、大家能把土地市场研究明白就能懂个八九不离十。

：从分税制到土地招拍挂

94年开始的分税制，改变了中央和地方的税收收入分配比例，今天的地税、国税在不同税种上的分工，意味着交给国家和交给地方的税收构成差异。例如大家熟悉的增值税，是属于国税部门征收，不过中央和地方要分配，中央拿75%，地方拿25%。再比如房地产开发领域中的房产税、土地使用税、城市建设维护税、企业营业税、土增税、印花税、耕地占用税、契税、教育附加……等等这些属于地方税（跟房地产开发相关的税费是相当的多的，所以房价构成你懂得）。

在分税制改革之前我们经历过一段大包干时期，大约在上世纪70~80年代，从之前中央统收统支的纯计划机制，到地方留有一定的自主。财政收入超过的部分给一定比例上缴中央，财政收入不足的地区中央给补贴，但也强调地方收支自主、自平衡。

这个阶段虽然是权责有一定的对等，但还是存在地方和中央的收入划分的实际难题，例如地方企业收入的情况是不是如实的反映出来作为上缴比例的基准；再比如经济发达的开放先行试验区，收入上缴比例自然会高一些，与中央在决策方面的博弈。不过这个过程中中央的财政收入占比总体上还是不太够，而那个时代还是很需要“集中力量办大事”的，这个词汇很多人也不陌生，这需要更强的中央协调能力。

以上这个财税不断平衡，不断调整的过程，92年南巡讲话，以及十四大上明确了建立社会主义市场经济体制改革目标。到了93~94年基本上就尘埃落定了，开始采取分税制。之后中央财政的收入占比财政收入的比例逐步提升，到本世纪基本上超过一半，后来随着财政收入持续提升，基本上在40~50%之间。与此同时地方财力也保持了较高的增长态势。收入总量从1994年的2311.6亿元增加到2002年的8523.9亿元。

从什么时候土地财政开始成为地方收入的大头

必须说明一点，的财政税收主要都来自企业，无论是中央还是地方皆如此。无非是企业上缴的税和国企上缴的收入。上世纪90年代，1987年深圳进行了次国有土地出让，采取的是协议出让的方式。

根据2020年决算数，当年一般公共预算收入数为18.29万亿元，政府性基金收入数为9.35万亿元（其中国有土地使用权出让金收入8.22万亿元）。按照通常认为的可用财力的口径，土地收入约占可用财力的29.7%。2020年土地出让金占“政府性基金收入”的比例增长至90%，2019年为79%。2021年一季度占的88%，占地方的91%。

注意最左侧是2020年，最右侧是2016年

大家先看懂一点：土地出让金不包括在“一般公共预算”18.29万亿元中；而是包括在第二本财政账本“政府性基金预算”9.35万亿元中。2020年土地出让金占“政府性基金收入”的比例增长至90%，2019年为79%。2021年一季度占的88%，占地方的91%

这个不包含在预算里意味着什么呢？更大的自由裁量使用权，与一般公共预算必须经过审议的程序不同。同时随着这些年城市建设、公共基础建设和各种福利支出，比如建设学校、医院、地铁和各种新区的配套设施等等，地方要花钱的支出还是很多。

这其中土地财政和地方融资平台就是两大资金来源，卖地可以水涨船高的同时，根据市场行情在逐步推地，早些年土地供应基本上跟城镇化，人口增长有关联。同时土地规划方面则是容积率升高，就是一块地上可以建设的面积在增加，这也是为什么近些年来高层建筑越来越多而很少见到多层建筑为主的小区。增加了可以销售的面积，意味着土地价格也会随之上涨的另一个因素。

那么如何加速土地和在建项目销售回款呢？这里就牵涉到商品房预售制度，买地之后交了全部或者部分土地款（根据购地协议约定方式），商品房进入开发阶段，这个各地规定有不同，大多数满足开发投入比例和房子建设进度条件后，例如总投入不低于开发投入25~30%，建设主体结构达到地面3层或者三分之一以上（高层建筑），甚至早些年是完成地基建设到正负零。然后就可以申领预售证备案销售了，这个过程中购房人可以付款签约，并且办理按揭抵押贷款，同时开发商提供担保直至房子办下房产证后转为房产抵押。通过这个过程可以实现销售回款尽早支付土地款和各项税费。

小幅供地+高容积率+预售制度学的是香港模式，香港楼市创造了包括李嘉诚在内的多个地产大鳄，小小的香港房地产市值也的确是世界一线水准；不过即使是香港土地也没用稀缺到无处可开发的地步，截至2019年6月末，香港四大开发商恒基兆业、新鸿基、新世界和长实地产共计持有农地面积约955万平方米。时至今日香港也只开发了不到30%的土地，开发区域主要是集中在港岛、九龙，还有超过70%的土地尚未开发，梁振英曾指出700万人居住在7%的土地上。

我们目前商业开发土地用招拍挂的模式，其中主要是拍卖，竞价价高者得，虽然如今限价地也不少，主要是符合房主不炒的大方针。不过限价地一般会有其他条件，例如前面说的竞争公建配套无偿转交，竞争自持（不销售）面积比例等等。拍卖在城镇化快速发展阶段，土地对开发企业的吸引力是较大的，众多房企在各地参拍也推高了土地价格。而且其中有不少是地方国有开发企业，包括前面说的地方城投、城建旗下的房地产开发单位，之前若干年地产的几轮周期中，下行周期里许多地方国企在拍地的时候举牌价格都有上浮托市的能力。

例如山东某地国企在一土地拍卖过程中，在只有自己一家参拍的情况下，自行连续4次加价，总共加价一个多亿，并最终以10个多亿的价格将土地拍下，这并不是特例。

供地还有一个控制的节奏是新区建设，一方面新区建设需要大量基础投入资金，例如修路、地铁、水电暖管线通达、绿化和配套设施以及学校医院、公共服务部门等；另一方面随着这些的建设这些新区的土地供应出来获得资金支持建设投入的贷款偿还。许多城市一般都有高新区、经济开发区等新城区，如果再合并招商引资带来的企业和就业岗位，然后商业配套的开发，新区域基本上就可以炒热。

这也是为什么很多城市新区一边在吸引企业，一边在抢人大战。当初西安、合肥、郑州、成都等城市快速崛起就是遵循这个模式。

地方债和融资平台

不过前面也提到无论老城区还是新城区，基础设施建设投入很大，我国又是妥妥的“基建狂魔”，这其中地方政府承担的投入很多依赖地方融资平台，而不能通过政府直接发债。地方城投、城建、水务和各级区、街道的企业平台，很多都发债用于城市建设和维护、部分其他支出。那么这些融资平台的信用哪里来？

一个是大家都明白政府信用背书，这是金融市场看重的，所以地方融资发债的信用评级一般都非常高，成本较低；同时地方将很多资产、土地装入这些融资平台，使其既有收入，也有资产可以用于抵押。不少地方国企还收购了部分有较好经营情况的民营企业，来提供更好的现金流和经营状况，用于提升指标，有助于融资。很多人没注意到的是许多城市的体育设施、文化设施、部分划转的商业、办公建筑的经营收入都在各区或者市一级的平台公司旗下。

还有街道层级也有类似的资产，包括老公房，或者新开发项目土地出让条件中约定，部分是开发商无偿建设后转交的资产。近几年有不少限竞地块在出让过程中，要求竞拍价格到上限后，开发商竞争配套公建面积，谁建设的多谁可以拿地，这些公建设施中就给了区或者街道、县层级很多的资产，可以经营或者抵押融资。比如一些只租不售的产业孵化办公楼、商业，企业从地方平台公司租用。

2014年新预算法的出台正式赋予地方政府发行地方政府债券的权力，同时规定发行债券作为地方政府融资的途径。将隐性债务显性化，非标债务标准化是我国自2011年以来对于化解地方政府债务风险所做出的成果。

关于地方隐性债务的问题，包括PPP项目的开发等，我以后单独写文章论述。

更多专栏文章欢迎留言关注。