[摘要] 3月1日，济南市自然资源和规划局就《关于加强经营性用地出让管理的意见》（以下简称意见稿）公开征求意见，对拟供应土地出让前要满足的规划、建设、功能、运营和建筑与节能要求做出全新规定，拟出让地块出让起始价的参考因素更加透明化。
3月1日，济南市自然资源和规划局就《关于加强经营性用地出让管理的意见》（以下简称意见稿）公开征求意见，对拟供应土地出让前要满足的规划、建设、功能、运营和建筑与节能要求做出全新规定，拟出让地块出让起始价的参考因素更加透明化。对于诚信异常企业，将被限制或禁止参与土地交易。
《意见》全文如下：
关于加强经营性用地出让管理的意见
（征求意见稿）
为充分发挥市场配置土地资源的决定性作用和更好发挥政府作用，加强经营性用地出让全生命周期管理，提高土地利用质量和效益，提升城市功能和品质，促进高质量发展，依据有关法律法规规定，结合我市实际，提出如下意见。
一、基本要求
1.适用范围
市区内新增的商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，以及营利性教育科研、医疗卫生、社会福利、文化体育等基础设施、社会事业项目用地，按照本意见执行。原划拨土地转出让、集体经营性用地入市等情形，参照本意见执行。
2.工作目标
加强经营性用地出让全生命周期管理，以提高土地利用质量和效益为目标，以土地出让合同和监管协议为平台，通过健全经营性用地的用途管制、功能设置、业态布局、土地使用权退出等机制，将项目建设、功能实现、运营管理、节能环保等经济、社会、环境各要素纳入合同管理，实现土地利用管理系统化、精细化、动态化。
3.工作原则
——坚持市场配置资源，公平、公正、公开出让土地；严格限定划拨用地范围，营利性教育科研、医疗卫生、社会福利、文化体育等基础设施、社会事业项目用地实行有偿使用制度。
——坚持经营性用地全要素管理，将经营性用地项目建设、功能业态、运营管理、节能环保等要素与其他出让条件纳入合同管理，注重经济效益向注重经济、社会、环境综合效益转变。
——坚持土地利用全过程管理，以土地出让合同和监管协议为平台，实现建设用地开竣工、运营管理、公益性责任和建设用地使用权退出的全过程管理。
4.管理职责
自然资源和规划部门是土地出让工作的主管部门，负责经营性用地出让管理，是经营性用地的出让人。经营性用地出让前，出让人应征询相关职能部门意见，在对征询意见进行综合汇总的基础上，在出让文件中明确出让地块的各类建设管理要求。各级自然资源和规划、发展改革、公安、民政、生态环境、住房和城乡建设、城市管理、交通运输、城乡水务、园林和林业绿化、商务、文化和旅游、卫生健康、人民防空、国家安全、电力等相关职能部门要按照“公平、公正、公开”的原则，提出经营性用地各项建设要求、管理要素、监管考核和违约处置等要求，列入土地出让条件，纳入土地出让合同和监管协议，并按照“谁提出、谁负责、谁监管”的原则，对受让人的合同、协议履约情况进行要素评定，依法实施监管。
二、土地储备和供应
5.实施土地统一储备
（1）市自然资源和规划部门负责根据城市建设发展和土地市场调控的需要，依据国民经济和社会发展规划、国土空间规划、土地利用年度计划等，合理制定年度土地储备计划。
（2）纳入年度土地储备计划的土地按项目实施管理。土地储备项目的实施主体为市土地储备机构。土地储备项目通过市场化方式确定承接主体，也可以直接委托区政府（功能区管委会）或报经市政府批准后由市级项目承接主体组织实施。
（3）市自然资源和规划部门编制土地储备项目实施方案。实施方案主要包括规划范围及指标，资金测算、配套建设用地代征范围、配套建设内容及标准，经济可行性分析、完成时限等内容。土地储备项目实施方案经市国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让工作联席会议（以下简称市招拍挂联席会议）审议批准。
（4）土地储备项目承接主体应当组织开展对储备土地必要的前期开发，为政府供应土地提供必要保障。对重点行业企业关闭搬迁地块，以及用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地地块，由土地储备项目承接主体依法依规完成土壤污染状况调查，在前期开发之前已完成的不再开展。
在土地储备前期开发阶段完成配套教育设施建设，具体建设程序见附件。与《关于济南市中心城教育资源优化配置的实施意见》（济政办发［2018］24号）不一致之处，按本意见执行。
6.实施储备土地统一供应
（1）依法收回或收购的国有土地，已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地和其他依法取得的土地，统一纳入市级土地储备库管理。未经储备的经营性用地原则上不得进入土地一级市场供应。市土地储备机构负责统一对储备土地进行入库和出库管理。
（2）自然资源和规划部门负责按照总量控制、结构科学、布局合理、时序有效原则，统筹编制年度土地供应计划，经批准后，及时向社会公开发布。
（3）各土地熟化主体会同各区（功能区）自然资源主管部门编制供地预案，经区级决策机构、市招拍挂联席会议审议后，报市（区）政府批准，由自然资源和规划部门组织实施供地。
7.开展土地出让研判自然资源和规划部门应结合相关部门征询意见，对拟入市出让地块进行研判。从地块符合本市国土空间总体规划（土地利用总体规划和城乡总体规划）情况、控制性详细规划批准情况、土地储备计划批准情况、涉及土地农转用征收手续办理情况、地块前期动拆迁实施情况等方面，分析土地出让合规性和合理性。
三、土地出让要求
8.规划管理要求
自然资源和规划部门应根据控制性详细规划及其他相关规划要求，结合征询的有关部门意见，确定拟出让地块的规划性质、规划指标及配套设施等规划条件。通过土地出让前部门联审，进一步完善公共服务设施、公共空间等公共服务功能要求。位于城市重要特定地区（如城市公共活动中心、历史文化街区、传统风貌区、历史文化名镇名村保护范围内等）的项目，应在控制性详细规划的基础上，开展城市设计，纳入规划条件。
9.建设管理要求
拟出让土地上的建设项目，应符合以下建设管理要求：
（1）加强项目开竣工时间管理要求。自然资源和规划部门应结合建设项目的建筑体量、规划建筑设计、管理要素等条件，合理约定开工、竣工时间，并可按照土地出让价款的一定比例，约定延期开工、竣工的违约金金额。自然资源和规划部门应及时提示、督促受让人按照合同约定的开工、竣工时间进行开发建设。对未开工满一年的项目，应及时开展闲置土地调查和认定，合理界定土地闲置形成原因，依据原国土资源部发布的《闲置土地处置办法》的相关规定进行处理。
（2）落实建筑绿色环保节能管理要求。住房和城乡建设部门应按照规定，对绿色建筑、装配式建筑和废弃混凝土资源化利用等配置提出建设要求。
（3）配建租赁住房管理要求。住房和城乡建设部门应对商品住宅用地中配建的租赁住房的建设要求提出意见，并明确租赁住房的同步建设、同步配套、同步交付、建成后无偿移交等要求。
（4）公共服务功能要求。民政、卫生健康、商务、城管等部门和组织部应对商品住宅用地中配建社区综合服务用房、社区养老、社区卫生、室内副食品市场、环卫设施等建设要求提出意见，并明确建设、配套、交付、产权归属、移交等要求。
（5）保护保留建筑要求。文化和旅游、自然资源和规划、住房和城乡建设等部门应对地块内保护保留对象、保护更新方式、功能调整、日常保护修缮维护等提出要求。
（6）照明要求。城市管理部门应对商业用地的照明要求提出意见。
（7）绿化管理要求。园林和林业绿化部门应对地块内绿化面积、绿地率等提出相关要求。对于多层建筑物业，绿化部门可对屋顶绿化提出相关要求。
（8）国家安全管理要求。国家安全部门对位于安全控制区域内的地块提出涉及国家安全事项的有关要求。
（9）地下文物保护要求。土地出让前要按照考古前置规定完成考古调查、勘探发掘工作。文化和旅游部门应根据考古工作情况提出对出让地块的文物保护具体要求。
10.功能管理要求
商业用地由发展改革、商务部门结合区域功能、社会需求、土地用途等情况，提出休闲娱乐、大众零售、酒店旅馆等商业功能业态。出让合同中未经约定，商业用地不得建设公寓式酒店，商业办公用地不得建设公寓式办公。营利性教育科研、医疗卫生、社会福利、文化体育等基础设施、社会事业项目用地，应结合土地用途和项目情况，由相关主管部门对项目应达到的功能提出要求。
11.运营管理要求
拟出让土地上的建设项目，应符合以下运营管理要求：
（1）商业运营要求。发展改革、投资、商务等部门可对商业用地提出统一招商、统一运营、商业业态布局等要求，文化和旅游管理部门可对酒店功能的用地提出星级要求和管理标准。
（2）商业自持面积和销售要求。为进一步提升城市功能品质，抑制房地产投机炒作，确保市场平稳健康运行，在商业用地出让前，发展改革、投资、商务等部门应综合区域配套、房地产市场、项目功能定位等因素，对拟出让地块进行综合评估，明确商业建筑面积持有比例和持有年限。根据土地出让合同约定受让人商业自持面积，应当在约定时间内整体持有，不得分割转让。
12.建筑节能和环境保护要求
拟出让土地上的建设项目，应符合以下建筑节能和环境保护要求：
（1）建筑节能管理要求。为降低建筑能耗，提高建筑能源利用效率，住房和城乡建设主管部门应对出让地块内建筑提出绿色建筑标准的要求。
（2）土壤环境（含地下水）保护要求。经营性用地出让前，相关单位应按照环保标准和规范要求完成土壤环境（含地下水）调查评估，确存在污染并需要治理修复的，应组织实施修复并达到环保要求。经营性用地出让后，土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务。土壤污染责任人无法认定的，土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复。经检测符合环境要求的土壤耕作层，土地出让后鼓励由受让人按照要求运送到耕地保护主管部门指定的相关耕地整理复垦项目区域利用；地下空间利用产生的渣土，由受让人按照要求运输到渣土管理部门指定区域处置利用。
四、实施土地出让
13.土地出让方式
商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地应采取公开招拍挂方式出让；对功能实现、运营管理、建设条件等方面有特别要求的出让地块，可通过拟供应计划公示、预申请、招商信息发布等形式，提前公开入市信息。商品住宅用地原则上不得搭配其他用途土地出让；确需搭配供应的，须按照一事一议的原则报请市政府批准。位于城市重要特定地区、具有重要功能性的商业、旅游、娱乐等经营性用地，可采用附带规划设计方案、基础设施要求、功能建设要求、运营管理要求的方式实施出让。营利性教育科研、医疗卫生、社会福利、文化体育等基础设施、社会事业项目用地，可采取协议出让方式供地。供地计划公布后，同一宗地有两个或两个以上意向用地者的，应采取公开招拍挂方式出让。
14.土地出让价格
出让人应根据土地熟化主体意见、土地评估价格、土地市场情况等，在市场评估分析的基础上，结合经营性用地全要素管理要求，经集体决策，综合确定拟出让地块出让起始价。协议出让价格不得低于拟出让地块所在区域同类用地基准地价的70％。
15.土地出让年限
商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地出让年限不得高于法定出让年限。营利性教育科研、医疗卫生、社会福利、文化体育等基础设施、社会事业项目用地，可根据项目实际情况，实行弹性出让年限，出让年限不得高于法定出让年限。
16.土地出让合同和监管协议
（1）土地出让后，须对应出让条件要求，分别签订土地出让合同和若干监管协议。土地出让合同由自然资源和规划部门与受让人签订，约定出让土地的规划管理、出让金缴纳、开竣工时限等要求；列入出让条件的其他管理要求，分别由提出该要求的部门与受让人签订监管协议，作为土地出让合同的监管协议。土地出让公告前，各部门须提供加盖公章的监管协议，土地成交后由出让人组织集中签订土地出让合同和监管协议。
（2）受让人须按照土地出让合同和监管协议的全部要求使用土地。
（3）出让合同和监管协议上传市工程建设项目审批管理系统，各部门共享。
五、加强规划建筑方案管理
17.宗地出让后规划建设方案报审
宗地出让后，受让人报审规划建设方案，自然资源和规划、住房和城乡建设、行政审批、人民防空等部门应严格按照经批准的控制性详细规划、规划设计方案、建筑要求、建（构）筑物保护保留要求、建设标准、基础设施及建筑物使用性质和土地出让合同规定的土地用途、建筑规模、规划建设条件等进行管理。
18.带方案出让的规划建设方案报审
带方案出让的宗地，受让人须严格按照出让文件约定的规划建设方案报审，行政审批、自然资源和规划、住房和城乡建设部门应严格按照已批准的规划设计建设方案进行管理。
六、加强土地供后监管
19.共同监管
经营性用地各项建设要求、管理要素纳入土地出让合同和监管协议，按照“谁提出、谁负责、谁监管”的原则，由相关部门及时对受让人的合同履约情况进行各项管理要素评定，依法实施监管。
20.综合验收
建设项目竣工后，在土地核验环节中，由出让人依据出让合同和监管协议约定的建设管理、功能管理、运营管理、建筑节能和环境保护等要求，组织征询相关部门的验收评定意见，经汇总后作为土地核验依据。
21.转让管理
土地受让人应按照土地出让合同和监管协议的约定进行开发建设，依法进行预销售、转让等行为，建设用地使用权转让后，受让人应履行原出让合同和监管协议中约定的权利和义务。转让时应符合以下条件：
（1）属于房屋建设工程转让的，应付清土地出让价款并领取土地使用权证书，取得建设工程规划许可证、建设工程施工许可证，并完成房屋建设开发投资总额的25％以上。
（2）未达到房屋建设工程转让条件的，土地使用权及地上建筑物等不得整体或分割转让。
（3）商业、商品住宅等经营性物业在满足预售或销售条件后，受让人在提交预售或销售许可申请时，除应提交相关规定材料外，还应提交自持物业的具体位置、面积等相关材料，由主管部门核准同意。
（4）受让人在完成开发建设并领取不动产权证后，土地出让合同中约定持有的物业，在持有年限内不得转让。对营利性教育科研、医疗卫生、社会福利、文化体育等基础设施、社会事业项目用地，应由受让人整体持有，不得分割转让。对商业、商品住宅等经营性物业，应按照出让合同或监管协议约定持有相应面积的房地产，不得整体、分割转让。对因破产、重组、撤销等特殊情形确需转让约定持有房地产的，须经出让人或者相关管理部门同意。
（5）对于规划为酒店用途的建筑物，在确定不动产基本单元时，应当保证关联房屋用途功能的完整性，不得将其分割转让、抵押。
22.违约责任
受让人在履行出让合同和监管协议中存在违反相关法律、法规规定行为的，有关职能部门应依法予以处罚或处理。受让人在接受处罚或按处理要求完成整改后，出让人可视情况履行出让合同或变更、解除出让合同。受让人未按照合同约定开发建设，出现以下情形之一的，出让人有权解除合同，并按照合同的约定，收回土地使用权。对地上建筑物的补偿，可事先约定采取残值补偿、无偿收回、由受让人恢复原状等方式处置，并在土地出让合同中予以约定：
（1）受让人因自身原因未按照合同约定时间开发建设，造成土地闲置，土地闲置满两年未动工开发的。
（2）擅自改变土地用途和建设条件，违法情节严重、拒不整改、拒不接受处罚的。
（3）违反相关法律法规规定或未能达到出让合同和监管协议约定的建设、功能、运营、节能环保要求，拒不改正、拒不接受处罚的。
23.登记管理
受让人应按照《不动产登记暂行条例》及本市有关规定，申请办理房屋使用权初始登记，登记机构不得为土地出让合同约定的自持物业单独办理登记。权利人在土地出让合同和监管协议约定的物业持有期间内，签订不动产转让合同和办理转移登记，或变更不动产权证附记栏中注记的上述约定内容，需提供出让人或者相关管理部门审核同意的意见。
24.抵押管理
以国有建设用地使用权及项目在建工程抵押时所担保的主债权，仅限于项目后续开发建设资金。国有建设用地使用权不得分割抵押。已开发建设的项目，不再单独办理国有土地使用权抵押登记。
按照土地出让合同约定的受让人自持部分，应整体抵押，不得分割抵押。抵押权实现时，承接人应执行原出让合同中约定的权利和义务。
25.工作机制
以市工程建设项目审批管理系统为平台，通过多部门信息共享、协同管理，建立动态实时的监督管理机制，实现全程一体化管理。各管理部门按照职责，落实土地全生命周期管理要求，对出让合同和监管协议约定的相关管理要素开展日常监管，并及时更新监管结果信息。自然资源和规划部门负责土地出让管理工作的协调和督办，按照土地合同约定的要素管理期，限期向各归口管理的职能部门发送监管清单，汇总监管结果。
26.信用监管
建立企业信用档案，由各相关部门在项目审批、核准、备案以及融资抵押等方面加强企业信用监管，限制或禁止诚信异常企业参与土地交易。
本意见自2020年月日起施行，有效期至2025年月日。
附件：济南市中心城区居住用地配套教育设施建设程序
附件：济南市中心城区居住用地配套教育设施
建设管理程序济南市中心城区（历下区、市中区、槐荫区、天桥区、历城区、长清区、章丘区、济阳区和济南高新区、新旧动能起步区、南部山区管委会代管范围）内，按照《关于济南市中心城教育资源优化配置的实施意见》（济政办发［2018］24号）文件要求，招拍挂出让地块配套的教育设施的策划、资金、建设等按本程序办理。
一、土地储备前期开发阶段，各土地熟化主体与市、区教育主管部门、济南城市发展集团提前对接，根据市教育主管部门指定的教育设施建设规范编制教育设施的可行性研究报告，明确各教育设施占地面积、土地熟化情况、建设规模和标准、办学资源配置和投资预算等事项。济南城市发展集团根据可研报告编制配套教育设施建设要求和资金预算方案，资金预算方案中应明确项目建设资金内容，项目建设资金包括建设成本、项目管理费用、不可预见费等。建设要求和资金预算方案经市教育主管部门审查后列入土地出让方案，土地出让方案中起始价为土地出让价款与教育设施建设资金之和。
二、教育设施规划策划方案和资金测算经市、区教育主管部门审查同意后，由济南城市发展集团有限公司负责实施建设；实施建设前，市、区教育主管部门应按照教育设施分级管理原则与济南城市发展集团有限公司签订教育设施建设移交使用协议，协议中明确居住用地配套教育设施建设标准、交付时间等内容。市、区两级教育主管部门出资建设的教育设施具备开工条件、资金到位后，市、区教育主管部门应按照教育设施分级管理原则与济南城市发展集团签订教育设施建设移交协议，协议中明确资金拨付渠道、建成交付时间等要求。
三、教育设施用地应先行供地或与关联地块同步供地。教育设施用地采取划拨方式无偿供应，产权归济南城市发展集团有限公司所有。
四、关联的居住用地出让成交后，济南城市发展集团凭出让方案、教育设施建设移交协议向市土地储备中心申请教育设施建设资金的80％，市土地储备中心按包干土地熟化成本方式向市财政局申请拨付，项目建成后，济南城市发展集团有限公司凭审计报告及市教育主管部门意见向市土地储备中心申请剩余资金。
五、济南城市发展集团有限公司要建立教育设施建设项目第三方审计制度，严格资金使用管理。市、区教育主管部门负责按照教育设施建设移交协议对教育设施的建设方案、标准、进度等事项进行监管。
六、济南城市发展集团有限公司作为各类基础教育设施建设的实施主体，负责申请办理立项、用地、规划、施工、质检、消防、验收等相关手续，缴纳相关费用，按照建设移交协议要求按时保质完成建设。教育设施建成并通过竣工验收后，由市、区教育部门按照管理权限进行验收接管并出具书面意见，教育设施无偿移交市、区教育主管部门办学使用。
七、教育设施通过竣工验收后，质保期内产权由济南城市发展集团所有，期间因质量问题产生的所有维修维护等费用由济南城市发展集团承担。教育设施质保期过后，由济南城市发展集团将教育设施不动产权无偿变更过户至市、区教育部门名下。
八、市、区教育主管部门负责教育设施规划方案审查、建设规范制定和政府出资的教育设施资金管理、拨付等工作；市、区发改部门负责项目立项工作；市、区县编制管理部门、行政审批部门在办理教育事业单位法人登记时容缺受理；市自然资源和规划局负责土地、规划手续办理、产权登记、变更登记等工作；市、区财政局负责教育设施日常预算审批、资产划转等工作；市、区住建局负责教育设施施工、工程质量、综合验收等工作；市土地储备中心负责出让用地关联教育设施建设资金申请拨付工作；市审计局负责教育设施建设资金监管工作；济南城市发展集团配合市、区教育部门为办理各类手续提供相关资料。
九、原已经市政府批准或政府会议纪要等文件明确平衡区和土地熟化主体的项目，其配套教育设施可参照本程序执行。
十、市、区两级教育主管部门出资教育设施，可委托济南城市发展集团编制可行性研究报告，建设要求和资金预算方案经市教育主管部门审查后，建设资金列入同级政府预算。
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