[摘要] 如果月收入5000元，你敢按揭一套月供10000元的房子吗？大概绝大多数人都不敢。即便你敢，银行也未必贷款给你。但不少地方政府敢。根据审计署数据，去年4个省本级、17个省会城市本级打算用卖地收入来还的债务，本息共计2315.73亿元，是实际卖地所得收入的1.25倍。
如果月收入5000元，你敢按揭一套月供10000元的房子吗？大概绝大多数人都不敢。即便你敢，银行也未必贷款给你。
但不少地方政府敢。根据审计署数据，去年4个省本级、17个省会城市本级打算用卖地收入来还的债务，本息共计2315.73亿元，是实际卖地所得收入的1.25倍。
专家说，在债务压力面前，地方政府更加依赖土地财政，房价就难以下跌，对民生投入也有影响。
广东个别乡镇不吃不喝还债需400年
根据审计署6月公布的审计结果，截至去年年底，抽查的36个地方政府债务余额3.85万亿元，其中有16个地区债务率超过100%，的达219.57%，有地方政府逾六成的年收入得用来还债。
据媒体此前报道，广东省省情研究中心调查了20个乡镇，政府欠债总额超过10亿元，个别乡镇不吃不喝还债需要400年。
地方政府欠债这么多，打算咋还？答案是主要靠卖地。根据审计结果，18个省会和直辖市中，有17个承诺以土地出让收入偿债，比例高达95%。
如果把范围放大到，就会发现指望卖地还债基本上是“不可能的任务”。根据财政部发布的《2012年土地出让收支情况》中的数据计算，去年实际使用土地出让为5814亿元。
而财政部原部长项怀诚此前在博鳌亚洲论坛上预测，地方政府目前总债务规模预计超过20万亿元。虽然审计署公布的地方债融资渠道有很多，借钱成本也不一，但就算都是以成本较小的银行贷款借来的，一年利息支出就得12000亿元(按一年期贷款利率6%计)。
不少地方政府靠借新债还旧债
在地王频出、土地底价飙升的“鼎盛”时期，地方政府借钱时往往底气十足。但随着地方债务这座“堰塞湖”越垒越高，已经有人嗅到了其间危险的气息。
不断累积的债务总额和每年必须支付的巨额利息，让“借新还旧”成为多数地方政府无奈的选择。审计结果显示，15个被抽查的省会城市中有5家去年超过20%的债务是靠借新债偿还的，的达38.01%。15日有消息称，国内某知名大型信托公司表示，目前拒绝为任何关于地方债的项目发行信托产品，这是国内拒接地方债信托产品的金融机构。“很多券商希望与我们合作发行地方债产品，但都被我们拒绝了。”该公司一位业务部门负责人说，“我们认为地方债的风险已经比较大了。”
事实上，地方政府大规模、“不分来路”地借钱亦是国家所不愿看到的。去年年底，财政部、国家发改委、央行、银监会就联合发布通知，明令禁止地方政府向非金融机构和个人借款，禁止通过财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。
地方政府欠债多房价难下跌
地方政府们不断借钱铺摊子，对普通人是有实际影响的。最直接的就是一直调控不下的房价。国土部16日发布的二季度105个城市地价监测报告显示，“二季度土地市场延续回升态势，其中94个城市住宅地价环比涨幅扩大。”
“房价下降，直接影响就是土地出让金大幅下滑，加剧地方融资平台风险和银行系的不稳定，地方政府压力会更大。”国务院参事、国务院发展研究中心金融研究所名誉所长夏斌说。
对民生投入方面恐怕也有影响。“就像一个负债累累的父亲，再爱自己的孩子，也不可能在发愁如何还债的时候，还对孩子要吃要穿都一律满足。”一位研究地方经济的专家还表示，大量超发货币被地方政府融到手里去投资或还债，没有进入实体经济，对通货膨胀、物价高企也有助推作用。
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问题之源 部分官员主要考虑当下政绩
“寅吃卯粮”、“借新还旧”，还不上还要继续借债。普通民众敢这样过日子的怕是很少。为什么地方政府们敢？
“部分地方政府的领导风险意识差，为官主要考虑当下政绩，明天之事明日再说，保不准即将升迁或调整更好岗位走人，并且越是在可见时间里可能提拔的人，借钱越无所顾忌。传统政绩导向的问题还没有解决，以GDP、城市建设、形象工程为导向的问题普遍存在。”《人民日报海外版》日前以《快出政绩靠借钱，只铺摊子不管还》为题，道破了地方政府借债“虱子多了不怕咬”的根源所在。
“其实地方债务已经对宏观经济产生重大影响了。在缺乏约束机制的情况下，只顾个人政绩，而不考虑经济的安危，是对委托人的的不忠。”中国社科院经济学博士马光远说。
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解决之道 透明化是管住滥发债步
“地方政府发债是国际上比较通用的一种方式，但在全面推广之前，还有许多工作要做。”复旦大学经济学院副院长孙立坚表示，目前地方债的问题是债务不透明，“你要把债券卖给我，但却不让我看账本，谁敢买？”
地方债究竟有多么不透明？从审计署与银监会给出的不同的地方政府债务总额数据就可见一斑。不仅仅在债务总额上说法不一，对于普通人即便是各级人大机关而言，地方债务的详细信息也常常是“雾里看花”。
北京大学财经法研究中心教授俞光远表示：“对地方政府而言，地方债务现在一般不放到预算里，基本没有列到人大审查的范围。政府在操作中，不跟人大汇报，只是讲了年终有多少赤字，有赤字就要弥补赤字，就得发债。”
由于缺乏足够的信息透明和强制力的信息披露机制，地方债务只有一本大账，而缺乏明细，黑暗滋生腐败，阳光化成为地方债务市场化的当务之急。
“你不给它发债权，但实际上它已经有债了，私底下发得乱七八糟，也没有任何监督。与其让它暗箱操作，不如拿到台面上，给它发债权。但要有一定的范围、限度，才能够控制住。给了权限后，要加强监督。”俞光远说。
长远之计 搞好中小企业为经济造血
专家指出，发债转型毕竟还在未来，目前大多数城市应该尽快通过招商引资，做大实体经济以渡过难关。“虽然痛苦，但这是必由之路。”
“目前的风险倒不是未来如何，而是地方债是否可持续。因为借债总是不可避免的。如果以后还要借，就必须找到一个可以持续解决地方政府融资平台还款保证的机制。”马光远表示，“这一机制仅靠地方财政，是很危险的。至于实际的未来风险如何，取决于能不能下决心摆脱地方土地财政的依赖，如果摆脱不了，风险无疑是较大的。如果能有一套解决方案，使地方政府扶持中小企业，搞好实体经济，风险就不会很大。”
“对于仍能较快增长的地方经济而言，债务规模本身无论是10万亿，还是20万亿，其实并不可怕，只要实体经济造血功能够强、中小企业生机勃勃，还债就有保证，但如果一股脑寄托于土地财政模式，在任何时候都是一种最坏的选择。”马光远说。
房产税无法解决“土地财政”新型城镇化或成出路 经济参考报
新型城镇化势必会带来新一轮的土地开发热潮，但这绝不是“土地财政”的救命稻草。相反，若妥善利用，这一次城镇化的改革窗口或将成为削弱“土地财政”的良好契机。
分税制非“土地财政”的病根
土地出让收入在地方财政收入中所占比重居高不下，人们很自然地将这种所谓的“土地财政”看成是分税制的直接后果，在地方财政收入不能满足地方建设需要时，地方政府通过多卖土地抬高地价来增加财政收入。并认为土地出让收入规模大小与财税体制和地方财力有关，要彻底解决土地出让收入规模过大问题最终还是要通过调整财税体制来实现。
实际上，当我们近切地追究这一扭曲行为的基本特点时，会发现它绝非孤立的财政现象，土地出让收入规模与中央财力集中程度和地方财力状况不存在必然联系。这可以由以下两个事实反映出来。其一，土地出让收入规模与中央财力集中程度不存在联动关系。按照“土地财政”的逻辑，土地出让扩大是中央财力集中过多和地方财力下降的后果。但对照数据可以发现，2008-2011年，土地出让收入规模年均增长50 .4%，但中央财政收入占财政收入的比重不增反降，从53 .3%降至49 .4%，相应提高了地方财政收入所占比重。其二，土地出让收入规模与地方财力状况也不存在此消彼长的关系。既然土地出让收入是由地方财政收入不足导致，财政收入较少的地区，土地出让收入应当较多，而财力状况较好的地区，土地出让收入应当较少。而事实是，财力状况较好的东部9个省份土地出让收入约占的2/3，财力状况较差的中西部22个省份土地出让收入才占的1/3。可见，导致问题的关键因素在财政之外。
另外，各地区年度建设用地出让规模是在国家土地利用总体规划和年度计划的严格限制之下的，地方没有增加指标的决定权。并且从2007年开始，土地出让收入全部纳入地方政府性基金预算管理，不能用于平衡公共财政预算。通过多卖土地增加财政收入的“土地财政”观点是站不住脚的。
破除“土地财政”还是要还原到土地管理制度改革
“土地财政”成因在于土地供应管理机制
与国外土地私有化程度较高不同，在我国现行土地管理制度下，土地实行公有制，农村是集体所有制，城市则是国家所有，农地征用转为建设用地必须首先由政府进行征收，再由用地单位和个人依法申请。土地供应采取划拨和出让两种方式，除军事、保障性住房和特殊用地以划拨方式供应外，其他用地都以“招拍挂”和协议等方式出让，土地出让价格由市场决定。近年来，土地供应总量中，划拨约占40%，出让约占60%，其中“招拍挂”供地约占出让供地总量的80-90%，剩余10-20%为协议供地。在供地过程中，用地方向政府缴纳征地和拆迁补偿费用，或者是土地成交价款，形成土地出让收入。可见，土地出让收入根本上源于国家土地用途管制以及城市发展带来的特定位置土地的增值，只要经济社会发展需要使用土地，土地出让收入就必然存在。
土地出让收入规模由市场状况决定
近几年土地出让收入规模较大，来源于城镇化、工业化快速发展对市场供需状况的深刻影响。其一，土地供应规模大幅度增加。我国城镇化率从2008年的47%提升至2011年的51 .3%，工业增加值年均增长13 .4%，导致用地需求量迅速增加，向社会供应建设用地总量从22 .13万公顷增至58 .77万公顷，年均增长38 .5%，由此导致土地出让收入的增加。其二，地价水平上升。房价、地价、土地出让收入三个要素形成了循环联动机制。受房价上涨、土地供需矛盾等因素影响，地价上升态势明显。2008-2011年，综合地价年均上涨7 .2%，导致了土地出让收入的上涨，而土地出让收入的上涨又会推动新一轮的房价上涨。当然，我们不能忽略的关键一点是，土地出让收入管理范围有所扩大。从2007年起，原来在预算外核算的成本补偿费用也纳入土地出让收入，这部分费用用于支付给被征地农民、被拆迁居民，以及开发企业的征地拆迁补偿费等成本性费用，占到总收入的70%，虽反映在账面上但地方政府不能随便动用。
依靠房产税无法解决“土地财政”问题
2011年1月，对个人保有住房征税的房产税开始在上海和重庆先试先行，随着5月18日《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》的发布，房产税扩大试点范围已成定局。寄希望于以房产税为代表的财产税取代“土地财政”的呼声日益高涨。但这一想法显然存在诸多疑点。首先，房产税与土地出让金没有直接联系。前者的对象是业主房屋价值，后者取决于市场对建设用用地的需求。两者的联系只是房产税增加的成本可能会影响到老百姓对房屋的需求量，从而减少对土地的需求，降低土地出让收入。实际上，在目前房地产市场供需严重不匹配，房屋需求刚性特点鲜明的情况下，这种影响的范围可能极为有限，况且，房产税对首套房免征，又大大减小了这种影响的范围。其次，即便如支持者所言，地方政府能够因为房产税收入的增加而减少对土地出让金的需求，单靠房产税也难以弥补“土地财政”的缺口。去年土地出让近3万亿元，若按目前试点的征税标准，全面推开房产税的情况下其规模大约只有5000亿元，在我国目前人均G D P 6000美元的经济发展水平下，大幅扩大征税范围或提高征税标准都还不现实。
新型城镇化是改革土地管理制度的难得机遇
新型城镇化最鲜明的特点在于告别无序开发，妥善处理好保护耕地、节约用地和维护农民权益三大问题。也就是既要严格遵守耕地保护政策、保障粮食安全，又要解决农业转移人口住房和城镇化发展中建设用地紧张问题，每一点都对现有的土地管理制度提出了新的要求，能够从根本上动摇“土地财政”所赖以存在的基础。
建立灵活规范的征地制度
其一，限制地方政府的征地范围和权限。严格界定公益性和经营性建设用地范围，将政府征用集体土地的权限控制在公益性范围内。对于经营性建设用地，省略中间步骤，让集体建设用地直接入市，逐步建立城乡统一的建设用地市场。其二，建立多层次、动态调整的征地补偿方法。坚持“同地同权”的征地补偿机制，除了被征收土地原用途年产值因素之外，还要充分考虑土地区位、供求关系，以及被征地农民的就业和社会保障等因素。赋予补偿标准随经济社会发展水平提高而动态调整的机制，在一定的限制条件下，应该允许农村集体建设土地以股本、分红等方式参与土地开发项目，分享土地增值。
提高土地利用效率
继续发挥土地使用总体规划和年度计划的作用，严格控制土地开发使用。在用地规模、结构，以及用地的时序安排上保持政策的一致性，保持阶段性规划与总体规划的协调性，并适当增加城镇化、工业化发展较快地区的用地指标，在尽可能不占用优质耕地的同时，实现土地使用集约效应的提高。按照城乡 统 筹 发 展 的 要 求 ， 推 进 “集 并 村湾”、增加耕地与增加城镇建设指标相挂钩，推进农村土地综合整治，提高土地承载能力和利用效率，防止土地资源浪费。与以上一系列政策相配套，要改革和整合房地产税费制度，加大耕地占用及土地保有环节的税收调节力度，实现对土地的节约集约使用。
合理规划地的同时更要合理“规划”人
2012年城镇化率与户籍城镇化率之间的巨大差距(分别为52 .57%和35 .29%)凸显了人口城镇化的迫切要求。要实现土地和人的精细化同步发展，首要的一点是保护农民以土地为核心的财产权利。在农民转成城镇居民的过渡期内，要支持农民土地承包经营权转让和宅基地使用权流转，让农民的土地经营权和宅基地使用权享有权。这不仅能够避免城镇化给农民带来过大的冲击，保证城镇化平稳进行，还能够促进农村土地自由流转，实现农业规模经营。在过渡期后，由农民自主流转或处置这些权利，只享受市民的相关权益，防止产生新的不公。
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